编者按

最近一个时期以来，船员换班和疫情防控问题始终处于舆论的风口浪尖。特别是央视晚间《新闻周刊》用近8分钟时长报道中国籍船员换班相关事件，引发国内外广泛关注，不仅有损我国疫情防控的国际形象，也暴露出我国船员换班及港口疫情防控工作还存在一些深层次问题和风险挑战。本文深入研究分析新冠感染疫情以来船员换班情况，认为我部有必要做好未来此类事件的舆论引导和应对预案，进一步加强工作统筹协调指导，推动各有关部委及地方政府合力解决船员换班重大难题。相关建议供领导参阅。

一、基本情况

自新冠感染疫情发生以来，船员换班问题一直受到国际社会的广泛关注，也成为各沿海国家普遍面对的难题。由于全球船员换班问题一直难以得到较好解决，船员抑郁、甚至自杀等现象呈现上升趋势，已影响到全球供应链稳定和船舶航行安全。

从国际层面看，国际社会高度关注船员换班问题，国际海事组织（IMO）、国际运输工人联合会（ITF）、国际航运公会（ICS）等国际组织一直持续呼吁各国政府解决船员换班问题，甚至致信20国集团政府首脑、联合国秘书长请求推动船员换班。据ITF统计，全球国际航行船舶的船员约200万人，去年大约40万人需要换班，今年有20多万人合同到期但仍滞留在船，每月大约10万人需要换班。面对一直难以改观的船员换班问题，ITF甚至表明不排除船员罢工的可能。国际海事组织（IMO）已将船员换班问题视为人道主义、安全和经济危机。

从国内层面看，我国船舶运力排名世界第二，国际贸易量排名世界第一，现有国际航行船舶的船员近60万人、在船船员超过19万人，其中包括外派海员约12万人次。在全球疫情持续严峻的形势下，我国海运业已成为全球维持经济运行、供应链稳定和抗疫物资转运的主力，对中国籍船员的需求明显增加。一年多以来，我部在解决船员换班问题方面发挥了主导作用。在去年3-4月份我国港口船员换班最严峻的时期，我部会同多部委密集发布船员换班和疫情防控公告，积极推动各地政府缓解和化解港口船员换班问题，取得了明显成效。同时，部海事局推出并持续更新《船舶船员新冠感染疫情防控操纵指南》至7.0版，并通过IMO推荐成为全球船舶船员疫情防控的遵循，特别是组织开发的国际航行船舶疫情防控系统，进一步提升了国际航行船舶疫情防控管理效率。此外，我部还会同海关和移民局针对外国籍船员换班中存在企业主体责任不落实的问题，推出外国籍船员换班熔断机制。截止8月25日，已累计启动五次启动熔断程序，暂停24家国际航运公司及其管理的共计531艘船舶在国内口岸更换外国籍船员的资格。在我部和相关部委、港口属地政府共同努力下，自2020年4月至今，全国累计完成国际航行船舶船员换班27万余人次，针对伤病船员的救助1600余人次。目前，国际航行船舶的中国籍船员需要换班的每月约1万人次，需在国内港口换班的中国籍船员日均约500人次。

从发展趋势看，德尔塔毒株的爆发式大流行导致疫情发展趋势的不确定性明显增加。从维系全球经济的进出口贸易看，“长赐”轮苏伊士运河搁浅事故、深圳盐田港区疫情、各港口船舶压港、集装箱一箱难求等，给全球以及区域经济造成较大损失和深远影响。由于国外疫情严重，愿意上船的船员大量减少，船员换班难度更大，传统主要船员外派国家，如印度、菲律宾、印尼、缅甸以及东欧等国家的在船船员数量骤减，导致国际航行船舶的船员缺口大增，船员工资也明显上涨。但也要看到，我国疫情防控成效显著、稳定，中国籍船员正逐渐成为国际航运企业的“香饽饽”。

近来，IMO等多个国际组织提出将海员列为“关键工作者”，IMO的175个成员国中有58个成员国和2个联系会员已将海员列为关键工作者，我国虽尚未表态，但中国香港作为IMO联系会员已将海员列为关键工作者。公平对待船员是全球性问题，我国的情况也不容乐观。疫情防控中，船员也是“最美逆行者”，但还未得到社会普遍认同。休假是宪法赋予公民的基本权利，能否妥善解决好船员换班问题，将直接影响到“双循环”经济发展、国际贸易和供应链稳定以及高质量船员队伍建设，甚至在动荡的国际局势下可能触及国家安全底线。

二、主要问题

现有政策的主体责任尚不明确，缺乏有效应对预案。船员换班涉及政府部门众多，包括海事、海关、移民局、边防、港航局、县海上管控办、县海上管控组、县防控办、乡镇政府等。因各地疫情防控措施基于当地的疫情形势有所差别，导致船员的“四难”（落地难、换班难、治病难、回家难）问题难以解决。从我部或我部会同其他部委发布的公告、指南看，虽明确各自职责内的工作要求，但部门之间的协调和衔接要求不明确；缺乏职责分工和协调配合的规范、共同遵循的流程以及可操作的应急预案。如港口属地政府、口岸查验部门、地方政府部门之间如何衔接，船岸之间如何配合等。从地方政府公布的疫情防控措施看，基本没有成形的船员换班措施。

港口防疫配套基础设施尚不完善，处置能力不强。与空港口岸相比，港口及其所在地缺乏应对船舶疫情和船员换班的配套设施，治理体系和治理能力明显不强。无论是应对大型邮轮疫情还是普通货船疫情，都没有相对明确并固定的转运处、隔离点、医院、专门的载运工具、大规模消杀力量等。我国发生船员换班问题突出的港口，明显暴露出应对能力不强。本次“宏进”轮事件中，舟山市坦诚需要外部支持，天津市在事件处置中，在督促船方和全船消杀方面都给予了大力支持。

部委文件对地方约束力不强，地方落实不力。地方政府面对各行各业的疫情防控，通常不会有专门针对船员换班的专项防控措施和应急预案，需要有关主管部门的支持和指导。但国家主管部委的公告类文件，一方面公告本身在公文中的位阶不高，另一方面在多部委的公告中仅明确了国务院主管部门的职责，并未涉及对地方政府的相关要求。因此到了地方属地化后，效力已弱化，对地方人民政府的约束力也不明显。

三、对策建议

加强工作协调形成合力。建议我部进一步推动完善国家层面的国际航行船舶船员换班工作机制，将中央和地方两个层面的防控要求融合在港口船舶疫情防控和船员换班制度上，既明确国家有关部门的相应职责，又明确地方政府及其有关部门的相应职责及各方职责分工，形成密切联动机制，形成中央和地方治理合力。适时推动以国务院办公厅直接发布或转发我部文件的方式，提升船舶船员疫情防控和船员换班文件及措施的效力。

指导推进口岸疫情防控。建议在外贸港口所在的较大城市由市政府设立港口船舶船员疫情防控协调机制，统筹协调所在地各外贸港口（包括港外锚地）以及到港船舶和船员的疫情防控、船员换班、伤病船员救治工作。我部做好指导配合工作，建立疫情船舶应急预案和船员换班应急预案。建议建立首问负责制，明确水上搜救中心、海事局交管中心接受求助报告的首问责任。针对国际航行船舶的外国籍船员换班熔断机制，建议我部集中处理、统一公告，各地不宜出台、叠加其他要求或自行公布熔断的通告。我部还应进一步夯实航运企业的主体责任，推动将船舶疫情防控和船员换班纳入航运公司的安全管理体系、海事劳工管理体系，规范企业内部的运行和管理。同时，将国际航行船舶的船员列入优先接种新冠疫苗的关键群体。

加强港口防疫能力建设。建议我部推动在全国几大港口规划集中隔离区和港口防疫基础设施建设，吸取“钻石公主”号邮轮、禄口机场、盐田港区的经验教训，借鉴民航防控境外疫情输入的模式，开辟若干防疫设施、设备、专业人力资源以及位置相对偏僻易于封闭和防控的口岸（港口），以应对较大规模的疫情或突发的国际疫情危机。考虑国家战略需要和疫情防控长远需求，我部可向中央建议布局筹建离岸检疫岛模式，利用绿华山、南海岛礁等地理位置适当的岛屿，建设具备疫情处置能力的检疫岛。

文章来源：《海事大学专家建议》2021年第22期（总第103期）作者 ：陈鹏大连海事大学海洋法治与文化研究院智库研究员、中国海事政策法规与发展战略研究中心主任