智库专家简介

韩立新，海洋法治与文化研究院智库研究员、法学院二级教授，“浩海工程”智库专家第二层次培养人选，国家社科基金重大项目首席专家，《中国海商法研究》副主编，获得多项省部级以上奖励和荣誉称号，咨政建议获得党和国家领导人重要批示。

内容提要

我国政府承诺力争在2030年前实现碳达峰以及在2060年前实现碳中和。本文梳理了碳排放治理的政策和现有法律，以应对气候变化为切入点，提出实现碳达峰、碳中和的立法完善路径：健全碳排放权交易法律机制；建立健全实现碳达峰与碳中和相关法律法规；加强低碳立法与生态保护法律的衔接；完善应对气候变化监管法律制度等。

一、建立健全实现碳达峰与碳中和相关法律法规体系

从现实状况考虑，我国应有序进行能源转型，逐步实现从传统能源为主到清洁能源为主的能源体系转变（薛进军，2021）。在法律层面，逐步加强碳达峰、碳中和相关立法，以法律促碳减排。

1.建立应对气候变化法体系、能源法体系与节能减排法体系

———探索出台一部《应对气候变化法》。建立以《应对气候变化法》为基础，以法律、行政法规、部门规章为主要支撑，以地方性法规、规章为具体补充，逐步形成实现碳达峰、碳中和的法律体系。制定《应对气候变化法》需关注以下几点：一是综合性的《应对气候变化法》需与客观现实相符，切实可行及相对稳定。二是《应对气候变化法》立法目的是为了实现碳达峰、碳中和，低碳发展以及应对气候变化。三是《应对气候变化法》的立法内容包括碳排放总量控制制度、碳排放权交易制度、碳基金制度、低碳技术促进制度、碳排放监管机制、碳排放清单制度、相关项目气候影响评价制度、公众参与机制、碳排放报告制度、法律责任等方面。四是注意与《民法典》《海洋环境保护法》《清洁生产促进法》《环境保护法》《循环经济促进法》《大气污染防治法》等法律的衔接。

———完善《能源法》体系。一是《能源法》作为能源领域的基本法，应适时出台。2020年发布的《能源法（征求意见稿）》主要规划指导能源开发利用活动，推动低碳发展、能源开发与基础设施建设、能源普遍服务机制、发展能源技术、能源体制机制改革、健全监管体系等。在《能源法（征求意见稿）》基础上，为了完善能源法体系，应适时出台《能源法》，作为能源领域的基本法；二是建立市场化能源法治体系。建立政府、企业、公民等多元主体的能源法治体系，用法律明确市场在能源分配与治理的地位与边界；三是完善低碳转型配套法律法规。制定低碳转型技术创新政策法规，明确低碳转型的管理体制，建立政府与市场共同治理的低碳法律机制。

———健全节能减排法体系。健全节能减排法体系主要内容包括：首先，对于节能减排相关约束性目标与强制性标准，应在社会达成共识的基础上，尽快法制化。其次，为了限制高耗能燃料与推广应用新能源，应加快修订完善相关法律法规，建立长效节能减排法律机制。最后，为了应对气候变化，加强碳排放违法行为的监管，健全地方政府及其生态环境部门的问责机制。

2.适时修改《节约能源法》《可再生能源法》等相关法律法规

具体包括：一是完善《节约能源法》相关法律规范。革新立法理念，充分运用市场调整机制，发挥市场主体的积极性，建立市场机制与政府监管合力的节约能源法律体系。二是修改《可再生资源法》相关法律规范，包括拓宽可再生资源应用领域，提高可再生资源利用率；加强潮汐能、太阳能等可再生资源的立法；制定全额保障性收购制度的实施细则；避免过度依赖政府机关的扶持与补贴，充分运用市场引导可再生资源生产与消费市场的合理化运行；加强各级政府可再生资源发展规划，推动相关法律实施；加强行政监管。三是健全《清洁生产促进法》及相关配套措施，包括增加可操作性的法律条款、加强清洁生产监管、制定相关配套措施与实施细则等。

二、健全碳排放权交易法律制度1.建立集中管理与协商治理相结合的碳排放权交易法律规制模式，充分发挥行政机关在碳排放权交易制度中的监管作用。在碳排放权交易制度方面，立法机关所制定的法律应授权行政机关与企业共同商谈制度的内容，创设协商制定规则、商谈结构和商谈情景等机制。在碳排放权交易监管方面，建立政府、服务机构、企业、交易平台等多元化的法律监管机制。2.完善碳排放权交易配套法律制度。首先，确立碳排放权交易主体资格审查制度。主体资格审查制度是对碳排放交易主体的严格审核与评估，属于事先监管碳排放权交易市场的制度。其次，应出台碳排放交易法律制度配套实施细则和标准，加强可操作性。例如，碳排放权配额分配具体办法、碳排放权交易收费标准、碳排放权交易行政许可等配套规定。最后，完善碳排放权交易法律责任机制，建立碳排放权交易违法责任以及惩罚机制。3.正确处理碳排放权与用能权的关系。实际上，用能权的最终目的为降低碳排放，保护生态环境，推动绿色发展，这与碳排放权交易机制的目标相类似。将碳排放权与用能权相结合，建立以碳排放交易机制为主，用能权有偿使用和交易为辅的协调关系。

三、加强低碳立法与生态保护法律的衔接

应重视低碳立法与生态保护法律的衔接，具体措施包括：一是加强实现碳达峰、碳中和相关法律制度与生态环境行政法的协调，树立系统理念，加强生态环境行政监管与碳排放规制。二是加强《应对气候变化法》与《民法典》的衔接。可以从加强《民法典》绿色规则体系的解释、制定“应对气候变化法”相关法律规范回应《民法典》绿色规则等角度入手。三是加强生态保护与应对气候变化法律体系的衔接，形成天地一体、陆海统筹的生态治理与低碳保护法律衔接机制。

四、完善应对气候变化监管法律制度

完善应对气候变化行政监管法律制度的具体措施包括：一是形成“智慧化”碳排放监管法律机制。在减缓气候变化方面，运用大数据等技术可以实时了解气候变化情况与监控二氧化碳排放量，可以快速、高效、实时监管碳排放重点企业，精准确定违法主体与违法行为；在适应气候变化方面，运用大数据精确监管气候变化，进而促进经济发展与生态保护、人类活动与气候、突发应急事件与气候变化等方面的适应。二是应制定地方多元化气候治理法规，形成地方为主与各治理主体积极参与的地方法律治理模式。在应对气候变化等领域，地方政府的生态环境、自然资源、水利、农业农村、气象、能源、交通、应急管理等部门应加强信息共享与合作。